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高飞:联合国财政危机是个政治问题
2019-11-07 19:14:39 阅读:3181

最近,联合国秘书长古特雷斯写信给秘书处37 000名雇员,表示需要“额外的临时紧急措施”来支付他们的薪金和津贴。本月8日,他在负责制定预算的第五委员会会议上表示,“联合国将面临10年来最严重的赤字”。此后,古特雷斯通过发言人发表声明,再次就此问题发出警告。联合国秘书长在短时间内多次提到“缺钱”,这无疑引起了对联合国财政状况的关切。

为什么联合国有严重的财政赤字?作为一个政府间国际组织,联合国没有盈利职能,其资金全部由会员国根据大会分配的配额承担。因此,联合国有严重的财政问题,通常是由于会费缴纳延迟和不缴纳。

然而,一些会员国拖欠会费的原因和性质并不相同。第一类是技术预算问题,如成员国不同的预算年度;第二类是会员国因自身经济困难无力支付会费。第三类是会员国,特别是美国,利用拖欠和不缴纳会费作为施加压力或表达政治观点的手段。相比之下,第三类拖欠会费的数量和比例最大,对联合国的日常运作影响最大。

从根本上说,联合国的财政危机从头到尾都不是一个纯粹的财政问题,而是一个随着时间积累的政治问题。

首先,从历史上看,美国和其他国家经常使用“财政杠杆”来牢牢控制或增强它们在联合国的发言权。第二次世界大战后,美国坚持将联合国总部设在纽约。除了从第一次世界大战中吸取教训并希望塑造战后秩序之外,美国本身也有利用皇帝来执政的目的。20世纪80年代,美国和苏联处于争夺霸权的“白热化”阶段。里根政府经常利用拖欠会费向联合国施压,从而在一些重要部门的人员组成和决策方面压制苏联。在接下来的30年里,这基本上已经成为美国用来限制联合国的常用工具。

第二,在一个世纪以来世界变化不大的情况下,奉行保护主义和单边主义的特朗普政府希望在联合国表现出更大的政策影响力。美国削减联合国会费预算实质上是其政治立场的表现。

早在2018-2019财年,美国就已经削减了总计2.85亿美元的联合国预算,引起轩然大波。当时,美国常驻联合国代表海利(Hailey)声称,美国此次“历史性的预算削减”是为了推动联合国朝着正确的方向前进。什么是“正确的方向”?这是美国支持的“正确方向”吗?海莉的话不言自明。

从形式上讲,是美国对联合国改革人员过多、效率低下和停滞不前表示不满。但本质上,这是因为联合国倡导的多边谈判和全球治理不符合“美国第一”的政治和利益需要。

第三,从世界角度来看,当前的全球挑战日益突出。如果单边主义和反全球化继续盛行,而联合国这个世界上最重要的多边舞台由于资金问题而处于困境,支持多边主义和全球化的声音显然将会减弱。这将对世界未来的发展方向产生深远的影响,我们需要关注和应对。

正是因为联合国的财政状况经常受到政治因素的影响,联合国自成立以来的过去几十年中多次经历赤字危机。1980年代,联合国的财政问题得到进一步强调,在1990年代达到最严重的程度,当时预算赤字达到峰值。近年来,联合国每次讨论改革计划,都不可避免地涉及如何解决财政问题的讨论,但问题从未得到实质性解决。

从现在开始,联合国试图从两个方面解决金融危机。一方面,它将与拖欠会费的主要国家进行谈判,并发出警告,敦促它们付款。另一方面,将实施内部"节流",一些会议活动将推迟,服务项目将减少,一些工作人员将被切断不必要的旅行。根据过去的经验,联合国面临的财政危机在很大程度上是一个反复出现的“旧伤”。这次可能会更严重。虽然它不会立即“伤害肌肉和骨骼”,但从长远来看,它很容易“留下表面感染”并导致结构性问题。

事实上,古特雷斯早在今年6月就警告会员国,“联合国财政紧张”,但很少有人回应。联合国面临的当务之急是如何约束那些拖欠会费的国家。事实上,联合国对拖欠和不缴纳会费没有控制权。根据《联合国宪章》第十九条:“任何拖欠本组织会费的会员国,如果其拖欠数额等于或超过前两年到期的数额,将丧失其在大会的表决权。”然而,为了避免暂停表决权的惩罚,拖欠会费的会员国往往采取技术行动,在一定的数额和时限内控制其拖欠会费。

因此,联合国仍然需要在原有规定的基础上讨论新的和更有效的措施,以处理一些国家的技术欠款。与此同时,我们应该提高效率,使联合国这个最重要的国际组织更加健康和有效地运作。(作者分别是外交学院教授和外交学院博士生)

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